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Política Pública

Propuestas para un cambio de paradigma en Políticas de drogas.

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“El diálogo sobre política de drogas debe ser inclusivo, integral e integrado, sobre la base de evidencias y prospectivas para cambiar el paradigma por uno que enarbole a la salud social como el principio rector de la política de drogas.”

El Grupo de Trabajo sobre Política de Drogas (GTPD) es una plataforma articulada por la Friedrich-Ebert-Stiftung (FES-ILDIS) en el Ecuador, desde 2016, previo a la 30º Sesión Especial de las Naciones Unidas que trató el “Problema Mundial de las Drogas” en abril de ese año en su sede en Nueva York. Integra a investigadoras e investigadores, así como a activistas de organizaciones de la sociedad civil vinculados con el estudio del fenómeno socioeconómico de las drogas. Le han sido tributarias múltiples publicaciones que se constituyen en evidencia científica para la real toma de decisiones en la materia, algunas de las cuales nos permitimos remitir en anexos. En el marco del denominado “Diálogo Nacional sobre Política de Drogas” propiciado por el Presidente de la República, Lenin Moreno, y como un deber ineludible de participación ciudadana y democrática para la construcción de una política de drogas integral e integrada, remitimos el presente documento de observaciones que contienen interrogaciones, interpretaciones y sugerencias mínimas, tanto de forma como de fondo, dentro del actual proceso de diálogo.

Primera: ¿Diálogo sin más actores?.- El surgimiento del presente espacio para discutir nuestra política de drogas tiene, como punto de partida, un acercamiento con los principales líderes de las contiendas electorales que participaron en las elecciones presidenciales del 17 de febrero del año en curso. Tiene como origen la palpable patología urbana que surge de las encuestas de opinión donde resalta el problema del consumo de heroína (hache), y desde donde en especial se manifiesta el dolor de muchas familias de los sectores marginalizados de la ciudad de Guayaquil. Varios líderes políticos emitieron opiniones y enjuiciamientos político-morales sobre el papel de las denominadas “tablas”. Fue menester aclarar algunas imprecisiones, pues ninguno de ellos contó con evidencias científicas para relacionar el aumento del consumo de drogas de uso ilícito, así como el incremento de la impunidad del microtráfico, con la política de umbrales o tablas creada desde 2013 por el entonces Consep. Simplemente, las “tablas” se convirtieron en una forma de enjuiciar con adjetivos a la política y gobernabilidad de turno. Sin duda, nos parece plausible este acercamiento que usted ha propiciado. Sí al diálogo. No obstante, un tema de muchísima delicadeza no se genera o agota con la impresión diagnóstica que los citados actores políticos tienen de la política de drogas, más aún cuando las “drogas” poseen un discurso polisémico y maniqueo al relacionarlas bajo un mismo imaginario con el (des)gobierno, (in)capacidad, (in)salubridad, (in)seguridad, corrupción, lavado de activos, violencia, degradación, sobredosis, muertes, entre otras. El diálogo debe constituirse en una herramienta de inclusión, participación y de acceso al conocimiento con más actores sociales, en una seria y efectiva
política de Estado que trate la integridad de este fenómeno socioeconómico y desde el paradigma de la salud social e irrestricto respeto a los derechos humanos.

Segunda: ¿Un diálogo sin expertos?.- En los términos descritos en el artículo 95 de la Constitución de la República, un tema de tanta envergadura debe contar con la participación de todas y todos para tender puentes de diálogo social con los sujetos involucrados con el quehacer de las políticas de drogas, esto es, no solo con quienes toman decisiones sino, fundamentalmente, con las personas y grupos que padecen sus principales consecuencias. De hecho, la Resolución de UNGASS-2016 insiste en focalizar las políticas de drogas sobre colectivos vulnerables como las personas privadas de la libertad, mujeres, adolescentes, campesinos, pacientes, usuarios y consumidores. En la práctica se cree que los “expertos” son solamente los médicos, policías, abogados o actores políticos, relegando a un espacio menor a las personas que usan drogas, sea con fines recreativos o terapéuticos, e incluso a quienes son víctimas de las políticas de encarcelamiento, donde se destacan grupos de madres, mujeres, extranjeros y jóvenes; y donde la academia también juega un rol fundamental. Ellos son los verdaderos expertos, quienes cuentan con vocerías y representación suficiente para participar de este diálogo. De lo contrario, negar o no buscar su inserción en este tipo de espacios equivale a violar los elementos básicos de la democracia participativa de una de las políticas más sensibles y letales. No solo las drogas producen efectos dañinos sobre vidas humanas sino también sus inadecuadas políticas.

Tercera: ¿Queremos una salida cortoplacista?.- La política de drogas, así como cualquier otra política de Estado, no se resuelve con medidas de corto o mediano plazo, a pesar de que algunas estrategias sí deban plantearse con inmediatez. No creemos en salidas cortoplacistas que tienden a propiciar efectos meramente coyunturales. Los problemas de la política de drogas –y no solo de las drogas– se vinculan previamente a procesos de construcción de información así como de medición y evaluación de sus resultados. Esto le permite al Estado tomar decisiones informadas e inteligentes pero sobre todo serias y sagaces. Lamentablemente, existen muchas interrogantes que no han sido aclaradas con fiables respaldos técnicos y con suficiente apertura por parte de las agencias y órganos que trabajan alrededor del fenómeno socioeconómico de las drogas. Por ejemplo: ¿cuál es el grado de afectación de las drogas de uso lícito e ilícito en Ecuador, en todas sus formas?, ¿además de las muestras sobre estudiantes de segunda enseñanza, qué otros grupos sociales tienen patrones prevalentes de consumo por tipo de sustancias y en sus respectivas frecuencias?, ¿existen estudios sobre segmentos poblacionales que usan drogas de uso ilícito con fines terapéuticos?, ¿es posible regular los mercados de sustancias que no equivalen un riesgo social a la salud en comparación con el alcohol y el tabaco?, ¿qué capacidad tiene el Estado para cubrir una demanda pública y voluntaria de pacientes con usos problemáticos de drogas de uso ilícito?, ¿cuál sería la formación técnico-profesional y los métodos para rehabilitar a personas que padecen adicciones?, ¿existe un mapa que devele las diferencias entre el encarcelamiento por cocaína, pasta base de cocaína, marihuana y heroína?, ¿cuáles son los grupos sociales que más duro les ha pegado la política de drogas?, ¿cuál es la tasa de eficiencia de las agencias de seguridad y justicia en relación al consumo interno, especialmente de heroína?, ¿cuál es la ruta de ingreso de drogas de uso ilícito en Ecuador?, ¿cómo desarticular a las organizaciones criminales vinculadas con el tráfico de heroína? No se trata de
simples intuiciones, verdades de perogrullo, tampoco la sugerencia para realizar una guía metodológica. El grueso de la política de drogas carece de información, conocimiento y de estrategias basadas en evidencias (empíricas y científicas), pero aún más: sus resultados son insuficientes.

Cuarta: ¿Menos prevención y más represión?.- La historia de la política de drogas en Ecuador tiene un mismo patrón: interdicción. Con este término se han elaborado programas punitivos bajo el empleo de una terminología que, con toda claridad, trasluce a la represión como el verbo central de toda la política de drogas. Así, los verbos “luchar”, “combatir”, “reprimir”, entre otros, han formado parte de la mayoría de los acuerdos y convenios bilaterales y multilaterales en la materia, a pesar de las declaraciones humanistas que nuestro Estado tiene en instancias como UNASUR, CELAC y Naciones Unidas. Además del entorno internacional, las políticas locales también han servido para reforzar este paradigma represivo. Durante veinticuatro años, la Ley de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (Ley 108) sirvió de herramienta para consolidar una cuota de cerca del treinta por ciento de personas privadas de la libertad, a lo que se sumaron penas desproporcionadas y la tragedia de miles de mujeres y personas extranjeras. En los últimos diez años se puso en contradicción esta corriente punitiva con algunos elementos que hicieron presumir un duro cuestionamiento, como: el indulto a las denominadas “mulas” del narcotráfico (2008), la consagración de un principio constitucional que prohíbe la criminalización del consumo (2008), la no renovación del Puesto de Operaciones de Avanzada en Manta (2009), la renuncia al ATPDEA (2013), la política de cantidades de umbral –más conocida como las “tablas”– para evitar la criminalización fáctica de los consumidores (2013), el nuevo Código Orgánico Integral Penal que adoptó criterios escalonados de proporcionalidad de las penas –segundas “tablas”– (2014), la promulgación de la Ley de Prevención de Drogas y el diseño de una nueva institucionalidad (2015), el proyecto de Ley de Cannabis Medicinal que reposa en la Asamblea Nacional (2015); y, un fugaz indulto a personas detenidas en puertos, aeropuertos y puestos de frontera con drogas de uso ilícito (2017). Todas estas medidas tuvieron una aproximación a la complejidad del fenómeno socioeconómico de las drogas, además de una palpable crítica a la visión represiva. Ninguno de estos elementos ha podido complementarse por falta de una estrategia nacional de prevención y de desarrollo social. La prevención es la otra cara de la represión, es decir, el no encierro de personas para en su lugar sembrar planes y programas primarios, secundarios, terciarios y cuaternarios que posicionen como verbo central al paradigma de la salud social en lugar de la represión.

Quinta: ¿Todo gira alrededor de las “tablas”?.- Las “tablas” –cantidades de umbral– se han convertido en el lugar desde donde se ha hecho política y oposición en materia de drogas. Sin ninguna evidencia, se ha enjuiciado a la política de umbrales como la responsable de propiciar el consumo –sin precisar qué tipo de drogas ni sus frecuencias– y la impunidad del microtráfico. Por el contrario, y con suficiente evidencia nos permitimos al menos derrumbar el segundo mito. Así, después de creadas las primeras “tablas” en el año 2013, cuyo objetivo es evitar la criminalización de los consumidores, se incrementó de forma alarmante la tasa de encarcelamiento con un altísimo componente en los delitos relacionados con las drogas.
Hoy, de más de treinta mil personas privadas de libertad, cerca de un tercio lo están por este tipo de delitos. La mayoría de ellas fueron sentenciadas por poseer pequeñas cantidades, cuyas penas además se agravaron luego de octubre de 2015. Por ende, ha sido al microtráfico al que se la ha dado más duro que nunca, incluso a riesgo de haber cometido injusticias. En nombre del combate al microtráfico, y por su interacción con el consumo, se ha criminalizado a sus usuarios, como se ha develado en algunos procesos judiciales. De otra parte, las alertas dentro del sistema nacional de salud pública tienen un problema de posible sobrerrepresentación estadística. No se sabe a ciencia cierta por qué tipo de drogas (lícitas e ilícitas), sus mezclas y en qué escala de frecuencias las salas o unidades de emergencia de los hospitales reciben pacientes con sobredosis o demás problemas de salud.

Las cinco cuestiones prenombradas no son más que un intento de ejercer, desde enfoques alternativos, otras miradas e interpretaciones del fenómeno socioeconómico de las drogas. A largo plazo, Ecuador necesita de una reingeniería conceptual y operativa para la nueva gestión de esta política. No obstante, creemos también que deben propiciarse transformaciones inmediatas y profundas, para lo cual nos permitimos elevar las siguientes propuestas:

1. La reactivación del proyecto de ley de regulación del cannabis para fines medicinales, terapéuticos y paliativos del 2016. Sin duda, se trata de una propuesta que debe ser mejorada en su debate y construcción legislativa a fin de no prolongar el dolor y la muerte de personas y grupos que requieren de las propiedades terapéuticas del cannabis, tanto desde sus propias experiencias fitoterapéuticas como desde los enfoques farmacológicos.

2. La propuesta de un proyecto de ley para aclarar y modificar el artículo 224 del Código Orgánico Integral Penal, con el objeto de no criminalizar el ejercicio profesional de la salud en los casos de personas que requieran de drogas –cualesquiera que sean– para fines medicinales, terapéuticos o paliativos, apelando al principio de disponibilidad de las Naciones Unidas, además de la legítima garantía para ejercer las prácticas de salud alternativas prescritas en el numeral 4 del artículo 363 de la Constitución de la República.

3. El urgente archivo o retiro del proyecto de ley para reformar el artículo 220 Código Orgánico Integral Penal propuesto por el entonces presidente, Ec. Rafael Correa Delgado, el 13 de febrero de 2017. Este proyecto propone la criminalización del porte o tenencia para consumo en el espacio público, con penas que pueden llegar a los tres años de encarcelamiento. Se trata de una abierta violación al artículo 364 de la Constitución de la República que pretende, por medios punitivos, regular el espacio público a través de mecanismos desproporcionados.

4. El inmediato replanteo de todas las ordenanzas municipales que imponen latentes medidas punitivas contra el porte, tenencia y consumo de drogas en el espacio público sin agotar de forma previa las vías administrativas, como se ha venido haciendo en el caso del alcohol y tabaco. Algunas de estas ordenanzas mantienen incluso sanciones como trabajos comunitarios, penas que claramente restringen –aunque no privan– la libertad de las personas. Sin duda, no estamos en contra de regular el espacio público y de establecer sanciones administrativas, mientras éstas no sean punitivas. No obstante, detrás de este tipo de “regulaciones” observamos componentes de exclusión más que de inclusión social, pues además nada se dice sobre la urgente y debida asistencia pública y social para las niñas, niños y adolescentes que huelen pegamento o solventes en las calles de nuestras ciudades. Lo que se necesita es una alianza nacional con los GADS para sustituir los pegantes que tienen elementos psicoactivos a fin de evitar sus efectos nocivos sobre poblaciones altamente expuestas y vulnerables.

5. La no judicialización de la salud mediante la implementación de las denominadas Cortes de Drogas o Tribunales de Tratamiento de Drogas (TTD), como lo han venido cabildeando algunas agencias internacionales desde los años ochenta. Así, durante “Las jornadas de asistencia técnica e intercambio sobre herramientas y estrategias municipales para una gestión integral sobre drogas”, realizado el 10 de julio en la ciudad de Guayaquil, se intenta nuevamente reproducir las ineficientes prácticas de otros países para la remisión judicial de los consumidores hacia centros de rehabilitación o clínicas de drogodependencias, como “incentivo” para que dejen de delinquir y consumir sin ni siquiera haber probado bajo una sentencia condenatoria su participación en delito alguno.

6. El abandono de iniciativas que violan el Estado de Derecho y el debido proceso, entre las que destacan las leyes de “extinción de dominio”, es decir, la confiscación de los bienes de personas que no pueden justificar su origen. La característica de este tipo de leyes es que ni siquiera se requiere haber vinculado y probado la compra o tenencia de un bien con alguna actividad delictiva. Además, al ser confusa la línea que separa a un consumidor de un microtraficante en la mayoría de detenciones, se terminaría confiscando las viviendas (chozas o casas de caña) de personas que habitan en los estratos más vulnerable de la sociedad, pues recordemos que la política de drogas también se caracteriza por darle “duro a los débiles y débil a los duros”.

7. El urgente rescate de todas y todos nuestros compatriotas apresados en alta mar o en aguas internacionales. Ecuador vive la tragedia de ver a sus pescadores apresados más allá de sus mares y fronteras, sea en las cárceles de otros países como en embarcaciones militares extranjeras. Se requiere de una urgente negociación internacional para devolver la tranquilidad y soberanía de sus familiares, así como de nuestra sociedad.

8. La no renuncia al derecho a no ser criminalizado a través de fórmulas como las cantidades de umbral, más conocidas como las “tablas”. Las Tablas no son la causa del consumo sino un instrumento para proteger a los usuarios de su criminalización en consonancia con la prohibición Constitucional. Las tablas constituyen un mecanismo no penal para visibilizar la magnitud de una realidad que, sin su establecimiento, se subordina a la punición, pues al hacer extensivo al usuario de drogas el carácter punible del microtráfico, este trastoca el consumo en delito. Eliminar las Tablas o reducirlas arbitrariamente no harían más que someter a los consumidores a espectros de mayor vulnerabilidad, desprotección y estigma a la sombra de la sociedad y a la persecución penal del Estado, resucitando de facto la derogada Ley 108 que tipificaba delitos contrariando los principios del derecho penal como el de proporcionalidad entre la gravedad de la falta y la determinación de la pena, siendo que traficar un gramo o una tonelada de cocaína tenían la misma sanción.

9. Fortalecer, profundizar y profesionalizar nuestros organismos de interdicción en la dinámica del manejo de sistemas de investigación e inteligencia que diferencien al consumidor del microtraficante, pues esa diferencia equivale a la capacidad de distinguir entre inocencia y culpabilidad. Se necesita de una pedagogía estratégica con las agencias de seguridad y justicia a fin de no criminalizar a los consumidores y, de esta forma, concentrar nuestros esfuerzos en la información e inteligencia contra el narcotráfico.

10. La adecuada organización de los recursos en materia de drogas. Se necesita reenfocar la política hacia planes y programas contundentes de prevención y desarrollo social que incluyan al alcohol y tabaco, relacionados además con la Agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio del PNUD. La prevención en materia de drogas implica la organización de la información, educación y del denominado marketing social; la asistencia técnica y conocimiento sobre la calidad de las sustancias y los grupos que, etnográficamente, se necesita reducir sus daños y efectos colaterales; la transparencia y efectividad de los sistemas de salud para el tratamiento de las dependencias, asumiendo criterios que proscriban cualquier forma de internación compulsiva, así como la aplicación de “técnicas” que no hacen más que reproducir formas de tortura sobre los pacientes; y, el respeto a las prácticas y formas alternativas de salud a fin de garantizar los principios del Sumak Kawsay.

11. Nacionalización de la producción de sustancias catalogadas sujetas a fiscalización que se utilizan como insumos o precursores químicos para la elaboración de drogas de origen, con el propósito de que el Estado evite su importación y controle su trazabilidad.

12. Impulsar la conformación de un consejo consultivo conformado por representantes de la academia, colectivos y expertos en el abordaje del fenómeno socioeconómico de las drogas que contribuya a orientar el diálogo y a apoyar a la SETED en la elaboración de una propuesta de política de Estado sobre el fenómeno y el fortalecimiento de una estrategia regional consistente con la política nacional.

13. Finalmente, y en el marco de un ejercicio de transparencia, lucha contra la corrupción y acceso a la información pública, se debe propiciar a la construcción de verdaderos sistemas de información, evaluación y seguimiento de las políticas de drogas a cargo de alianzas con la sociedad civil y universidades. De esta forma, se evita el conflicto de intereses a partir de la generación de unidades o departamentos dentro de las propias entidades que deben prestar información pública. La estructura de los “observatorios” no debe significar un estorbo sino una pieza fundamental para la medición de la política pública.

La política de drogas requiere cambios inmediatos sin perder la perspectiva a largo plazo. Solo así podemos refundar nuestro contrato social en la materia, entendiendo al Diálogo no solo como un espacio sino como la oportunidad de cambiar los paradigmas y tabúes que la política y la sociedad mantiene sobre las drogas.

Quito D.M., 28 de julio de 2017

GRUPO DE TRABAJO SOBRE POLÍTICA DE DROGAS

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